Juhl Jørgensen, Frederik. How to Develop Policies That Foster Refugee Integration and Are Supported by Voters. Dissertation. Aarhus University, 2020,

This dissertation contributes to our understanding of a fundamental policy challenge that refugee-receiving countries face: how to develop policies that foster integration and are supported by voters. It splits this challenge into two. On the one hand, there is the policy goal of promoting integration. This leads to research question 1: how does integration policies affect refugee integration. On the other hand, policy makers face the electoral constraint that policies need to be supported by voters. This leads to research question 2: does refugees’ integration success or failure affect public support for policy. The dissertation takes its theoretical point of departure in two contrasting theoretical paradigms that structure the debates about integration policy. One paradigm, argues that strict policies—such as limited benefits or forced placement—promote integration. The contrasting paradigm, holds that lenient policies—like equal benefits or voluntary placement—catalyze social mobility and integration. I study these contrasting expectations in the context of two Danish policy reforms: the start help policy and the forced placement policy. Combined, these policies have formed the backbone of Danish integration policy for the past two decades. The start help policy lowered refugees’ social assistance benefits by up to 50 percent for new refugees who obtained residency after July 1 2002. The forced placement policy fundamentally changed the Danish dispersal system as of January 1 1999: new refugees who obtained residency after this date were subject to forced placement, whereas refugees who arrived earlier were placed on a voluntary basis. I exploit these cutoffs in regression dis- continuity designs that just like controlled randomized experiments control for all confounding factors by design. The reforms provide rigorous research designs (i.e., natural experiments) for causal identification. My data are based on the Danish national registers and combine information about the treatments (i.e., the cutoffs) with information on relevant integration outcomes. Overall, the findings show that the start help and forced placement policy are too strict if the aim is to maximize integration. For policy design, this means that policy makers should reassess current policies: they should pro- vide refugees with equal benefits to prevent negative effects from economic deprivation and remove restrictions on relocation to leverage synergy effects between individual characteristics and place characteristics. Theoretically, the findings support the paradigm, which argues that equal benefits and voluntary placement catalyze social mobility and integration. These results align with recent studies, which show that less restrictive policies—i.e., fewer restrictions 87 on citizenship acquisition (Hainmueller et al. 2015; 2017a; 2019), faster processing of asylum applications (Hainmueller et al. 2016; Hvidtfeldt et al. 2018), protection of unauthorized immigrants (Orrenius and Zavodny 2012; Hainmueller et al. 2017b), and fewer restrictions on asylum seekers’ possibility of employment (Marbach et al. 2018)—are catalysts of integration. In spite of this evidence, we continuously experience that policy makers tighten integration policies and thereby decrease refugees’ chances of success- ful integration. One plausible reason for the mismatch between the supply of policies and the aim of maximizing integration is that domestic voters demand strict policies (Lawrence and Sides 2014; Hopkins et al. 2019). This constrains policy makers’ ability to deliver policies that achieve the goal of promoting integration. The last part of the dissertation moves on to study this policy constraint and explores strategies that can potentially create leeway to develop less strict policies that would promote integration. This part of the dissertation examines whether it is possible to promote citizens preferences regarding integration policy by providing them with information about refugees’ actual integration success or failure. In particular, we conduct a large-scale survey experiment that isolates the effects of correct information about non-Western immigrants’ welfare dependency rates, their crime rates, and their overall size in relation to the total population. Two opposing views structure the theoretical expectations to the impacts of this type of information. One view that draws on Bayesian learning models argues that citizens use information to update their evaluations of immigrants’ integration performance into the host society. In this logic, the provision of information may be expected to promote more positive preferences regarding policy (Sides and Citrin 2007; Nadeau et al. 1993). Another view holds that people acknowledge correct information and update their factual beliefs, but reinterpret the information in a selective fashion that justifies their existing opinions (Gaines et al. 2007). In this logic, the provision of information has little, if any, influence on citizens’ policy preferences. In line with previous work, the findings first show that citizens’ are very skeptical of non-Western immigrants and markedly exaggerate problems related to immigration. In addition, there is a strong correlation between skepticism and support for anti-immigration policies. This demonstrates that pol- icy makers indeed face pronounced electoral constraints when designing integration policy. Second, the results demonstrate that while participants update their factual beliefs in light of correct information, they remain unwilling to change their policy preferences. These findings support conclusions from ear- lier work (Lawrence and Sides 2014; Hopkins et al. 2019). As a novel finding, we show that the link between facts and policy beliefs breaks down because people interpret the correct information in a belief-consistent manner that al- lows them to avoid using the new information to guide their policy prefer- ences. Overall, this means policy makers seemingly cannot rely on “explaining the facts” as a strategy to promote more favorable integration policy views and thereby create leeway to develop less strict policies that would foster integra- tion.

Dansk resumé Lande der modtager flygtninge står over for den fundamentale politiske ud- fordring: hvordan udvikles politikker der fremmer integrationen og som samtidig bakkes op af vælgerne. Afhandlingen bidrager til forståelsen af problemstilling, og inddeler udfordringen i to forskningsspørgsmål. På den ene side er der målet om at udvikle politikker, der fremmer integrationen, hvilket fører til forskningsspørgsmål 1: hvordan påvirker integrationspolitikker flygtninges integration. På den anden side begrænses politiske beslutningstagere af, at det er nødvendigt at politikkerne møder opbakning i befolkningen. Dette fører til forskningsspørgsmål 2: påvirker flygtninges integrationssucces eller -fiasko befolkningens opbakningen til policy. Afhandlingen tager sit teoretiske afsæt i to modsatrettede teoretiske paradigmer, som ofte strukturerer debatten omhandlende integrationspolitik. Det første paradigme argumenterer for, at strengere politikker, såsom begrænset adgang til overførselsindkomster eller tvungen placering, fremmer integrationen. Det andet paradigme argumenterer modsat for, at mindre strenge politikker, såsom lige adgang til overførselsindkomster eller frivillig placering, fremskynder social mobilitet og integration. Til at studere disse modsatrettede forventninger anvender jeg henholdsvis den danske starthjælpsreform og reformen af den danske placeringspolitik, der tilsammen har udgjort rygraden af dansk integrationspolitik de seneste to årtier. Starthjælpspolitikken nedsatte flygtninges overførselsindkomst med op til 50 procent for nye flygtninge, der opnåede opholdstilladelse efter 1. juli 2002. Den danske placeringspolitik blev fundamentalt ændret fra 1. januar 1999, hvor spredningen af flygtninge overgik fra et frivilligt til tvunget regime. Jeg udnytter disse tærskler i regressionsdiskontinuitetsdesigns, der ligesom randomiserede eksperimenter per konstruktion kontrollerer for alternative forklaringer. Reformerne udgør dermed naturlige eksperimenter og stringente forskningsdesigns for kausal inferens. Mit data er baseret på de national danske registre og kombinerer information omkring reformernes tærskelværdier med information omkring relevante integrationsvariable. Overordnet viser resultaterne, at starthjælpen og tvungen placering er for stramme, såfremt målet er, at fremme integrationen. For policy betyder det, at de politiske beslutningstagere bør genoverveje disse politikker. Konkret bør de give flygtninge ret til regulære overførselsindkomster for at forhindre de negative konsekvenser der følger af økonomiske afsavn. Endvidere bør de fjerne den tvungne placering, der forhindrer udnyttelsen af potentielle positive synergieffekter, der måtte være mellem flygtninges og deres placerings karakteristika. Teoretisk støtter resultaterne det andet paradigme, der argumenterer for, at lige overførselsindkomster og frivillig placering fremskynder social mobilitet og integration. Resultaterne flugter ned den seneste forskning, der viser, at færre begrænsninger på erhvervelsen af statsborgerskab (Hainmueller et al. 2015; 2017a; 2019), hurtigere behandling af asylansøgninger (Hainmueller et al. 2016; Hvidtfeldt et al. 2018), beskyttelse af illegale indva drer (Orrenius and Zavodny 2012; Hainmueller et al. 2017b), samt færre begrænsninger af asylansøgeres muligheder for at arbejde (Marbach et al. 2018) fremmer integrationen. På trods af disse resultater oplever vi en stadig stigende tendens til, at de politiske beslutningstagere strammer forskellige integrationspolitikker. Der- med besværliggør de faktisk flygtninges integration fremfor at hjælpe den på vej. En potentiel årsag til dette misforhold mellem målet om at fremme integrationen og politikudbuddet er, at vælgerne rent faktisk efterspørger disse politikker (Lawrence and Sides 2014; Hopkins et al. 2019), og dermed begrænser beslutningstagernes muligheder for at udvikle alternativer, der kan levere på målet om at fremskynde integrationen. Den sidste del af afhandlingen beskæftiger sig med disse vælgermæssige begrænsninger, og udforsker strategier, beslutningstagerne potentielt kan an- vende til at skabe sig selv spillerum til at udvikle politikker, der fremmer integrationen. Denne del af afhandlingen undersøger, om det er muligt at fremme vælgernes præferencer for integrationspolitik ved at præsentere dem for in- formation om flygtninges faktiske integration. Konkret anvender vi et survey-eksperiment til at isolere effekterne af at give vores respondenter korrekt in- formation om ikke-vestlige indvandreres afhængighed af overførselsindkomster, deres kriminalitetsrater samt størrelsen af den ikke-vestlige indvandrer- befolkning relativt til den samlede befolkning. To modsatrette perspektiver strukturerer hvordan denne type information kan forventes at påvirke respondenterne. Det første perspektiv, der baserer sig på bayesianske læringsmodeller, argumenterer for, at vælgere anvender information til at opdatere deres evalueringer af immigranternes faktiske integration. Følgeligt forventes det, at de justerer deres policy præferencer i en mere positiv retning (Sides and Citrin 2007; Nadeau et al. 1993). Det andet perspektiv anerkender at vælgerne måske anvender information til at opdatere deres faktiske overbevisninger, men argumenterer modsat for, at de fortolker information på selektiv vis således de er i stand til at retfærdiggøre deres eksisterende meninger (Gaines et al. 2007). Dermed kan det ikke forventes, at information har nogen effekt på deres policy præferencer. På linje med den eksisterende litteratur viser mine resultater for det første, at vælgerne er meget skeptiske overfor ikke-vestlige indvandrere, og markant overestimerer problemer relaterer til denne immigration. Derudover viser resultaterne, at der er en stærk korrelation mellem at være skeptisk og fore- trække stramme politikker. Samlet viser det, at beslutningstager står overfor markante elektorale begrænsninger i deres overvejelser om udformningen af integrationspolitikker. For det andet viser resultaterne, at vores respondenter er parate til at opdatere deres faktiske overbevisninger i lyset af ny information, men de forbliver modvillige i forhold til at justere deres policy præferencer. Dette underbygger konklusionerne fra tidligere studier i andre kontekster (Lawrence and Sides 2014; Hopkins et al. 2019). Vi viser samtidig, at linket mellem fakta og policy bryder sammen, fordi vores respondenter fortolker den nye information på en måde, der er i overensstemmelse med deres eksisterende meninger, hvilket retfærdiggør at de undgår at anvende den nye information til at guide deres policy præference. Samlet set betyder det, at beslutningstagerne tilsyneladende ikke kan regne med, at det er tilstrækkeligt at for- klare de faktiske forhold, som en strategi til at fremme mere favorable integrationspolitiske holdninger og dermed skabe sig selv et spillerum til at ud- vikle politikker, der fremskynder integrationen.

PDF: https://politica.dk/fileadmin/politica/Dokumenter/ph.d.-afhandlinger/frederik_juhl.pdf.